中国是一个已经进入工业化中期的发展中国家，但其13亿人口仍有9亿人口生活在农村，相对于中国目前的工业化程度和人均GDP而言，中国的城市化水平不仅低于世界平均水平，而且低于发展中国家的平均水平，这严重制约着中国现代化的进程和全面建设小康社会目标的实现。而在经济全球化背景下，中国的经济发展和城市化、现代化进程，其意义已不只限于中国，对世界也具有举足轻重的影响，因为数以亿计的农业劳动力向非农产业的转移以及农村居民向城市居民的转变，这无疑是人类有史以来规模最大、影响面最大同时也是难度最大的一个社会变革。正是在这个意义上，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，中国的城市化进程将是21世纪对世界产生最大影响的两件事之一（另一件是美国的高新技术产业的发展）。

然而，中国现有的农地制度自20世纪80年代推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革，农村土地制度的改革同样远远滞后于城市改革，这是中国城乡二元经济结构和社会结构赖以形成以及中国城市化进程缓慢乃至三农问题积重难返的一个重要原因。所以，本文将全面剖析中国现行农地制度的弊端及其产生的原因，借鉴国外农地制度改革的成功经验，探索有助于加快中国城市化和现代化进程的农地制度安排，提出改革中国现有农地制度的最佳方案和配套措施。

一、 中国城市化的目标和现行农地制度的矛盾

1. 中国2050年基本实现现代化所要求的城市化率

根据我国经济和社会发展三步走的战略目标，本世纪中叶要基本实现现代化。现代化是一个工业化、城市化和社会现代化三位一体的文明演变过程。一国的城市化水平是现代化的重要标志之一，也是人类文明进步的必然结果；同时，城市化水平也是现代化指标体系的重要参数。但是在建国之后的三十年里，中国走的是一条重视工业化而轻视城市化的道路。2002年中国的城市化水平(城市人口占总人口的比重)为39.1%，1997年世界城市化水平为46%，其中世界高收入国家城市化率平均为75%，中等收入国家为60%，低收入国家为28%，与中国发展水平相近国家为48.7%。城市化发展的滞后已经影响到了我国的现代化进程。因此，为了在21世纪中叶基本实现现代化，城市化率必须设定一个合理的水平，以配合实现基本现代化的宏伟目标。

根据世界各国城市化水平变化规律，我们可以大致预测2050年世界城市化水平大约在70%，其中发达国家为88%，欠发达国家为69%左右。因此，我们设定21世纪中叶我国城市化水平为75%左右，应该说是既符合世界发展趋势，同时也符合中国国情的。而要达到上述水平，每年城市化水平需要递增0.7-0.8%左右。[1]

另一方面，我国现有耕地18.5亿亩，农村现有劳动力4.8亿。按照中国农村现有生产水平、科技水平，有1.7亿劳动力就可以保证农产品的供给，满足国民经济发展和全社会的需求，其余3.1亿劳动力要在农业以外寻找就业出路。目前有1.6亿左右农村劳动力在当地从事乡镇企业或其他非农产业, 另外1.5亿富余劳动力需要转移到城市。而到2050年，预计全国总人口将达到历史峰值16亿左右，按照75%的城市化率，届时将只有4亿左右的农村人口。这意味着从现在起在未来45年内，城市人口将净增8亿，其中至少有7亿是由农村人口转移而来，平均每年需要转移大约1550万人口。

2. 现行农地制度的弊端及其与实现上述目标的矛盾

然而，我国现行的农村集体土地制度至少有五大弊端，不利于上述目标的实现：

（1）集体土地所有权主体不明确

一是乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；

二是村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使？怎么行使？

正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。

（2）农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地做抵押进行贷款，这是造成目前农民贷款难的一个重要原因。

（3）现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置。一方面，集体土地的所有权不能在不同集体（乡镇和村）之间进行转移；另一方面，本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。虽然农民的土地承包权可以转让，但由于土地承包法规定土地承包权的转让期不得超过承包期，这就限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。

（4）2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会；另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。

（5）土地承包权存在着内在的不稳定性

这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制：由于一个地区的农地

是由这个地区的农民集体所有的，那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须

放弃该地区集体土地的使用权；而当该地区出现新的农户时，别的农户享有的土地使用权必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求（周其仁，刘守英1988）。结果就是，随着地区人口的变化，土地的分配必须不断做出调整。

二、 各种农地制度改革的主张

关于中国农地制度的改革，理论界主要提出了三种方案：即（1）维持并完善现有的农村土地集体所有制；（2）主张土地归国家所有，农民永佃；（3 ）主张土地私有化。

主张在保持现有的农村集体土地所有制不变的前提下进一步完善家庭承包制的学者中，有人从制度变迁的角度，强调进一步完善土地承包制的方向是土地承包权物权化、长期化和市场化（参见王小映，1999；党国英，2002，2003；郑永琴、李双元，1999；张红宇，2004；马晓河，2003；赵峰，2003；刘志刚、郭仁德，2003；李竹转，2003）。有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。（参见韩俊，2003）。有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制（胡瑞卿，2002）或永佃制（彭代彦，2004）。还有部分学者主张实行土地股份合作制（参见万振凡、肖建文，2003；辽宁省发展研究中心课题组，2004；谢安，2002）。

主张国家所有、农民永佃的学者（张德元，2003；刘恒中，2004；刘凤芹，2004；阮文彪，2002）中，有的强调以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加９９９年使用期改革方案（周天勇，2004；魏衍亮，2004）。

主张实行农地私有（蔡继明，2003，2004a）的学者认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。杨小凯（2001）认为解决农村问题的核心在于土地私有化，并对反对土地私有化的种种代表观点一一进行回应。李再杨（1999）通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。

永佃制是一个租赁合同，其产权在国家，集体和个人之间分割。虽然这种产权安排对于私人而言稳定性有较大提高，但是由于受到不完全转让产权的制约，缺乏流动性。而且，承租者不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，限制了农村金融在农业生产和农村经济中的作用。

至于在坚持现有的集体所有制基础上去改良农地产权制度，并不能使农村土地使用的经济效率有明显提高，反而使产权结构的复杂程度增加（进而交易成本增加），还有可能造成制度的锁定效应，使未来更彻底的农地产权改革遇到更大的阻力。

而农地私有化，与其他方案相比，或许是加快城市化进程的最佳改革方案。

三、农地私有的必要性、可行性和绩效分析

1．农村土地私有化的必要性

首先，私有化可以提高农地产权的长期稳定性。对个人来说，最具有长期稳定性的产权安排是土地完全归个人所有。由于委托人是私人，其产权转让的交易成本要大

大减少。由于作为私人财产的土地是可以抵押的，这就为农村各种生产型投资的融资提供了强有力的保障。

其次，私有化可以提高农地产权的流动性。每个家庭的土地边际产量是不同的。 如果农户可以自由转让土地产权，边际产量较低的农户就有动力以一定的租金将农地出租给边际产量较高的农户。由于两个不同农户的边际产量之间总有一个正的差额，在一个土地市场上就存在一个可以被双方都接受的租金。当市场达到供求相等的时候，资本和劳动在农地上的分配达到了帕雷托最优。要在目前的农地产权形态下赋予农民较高的土地使用权流动性是不可能的。土地私有是唯一的出路。

再次，私有化促进农村劳动力更有效率的配置（包括向城市更有效的流动）。农民在拥有土地的条件下可以将土地长期出租或出售，农村土地私有化能够提高农村劳动力向城市流动的经济效率。

最后，土地私有化能够为农民提供更为有效的社会保障。从农地的失业保险功能来看，农地集体所有制下，失业保险功能对于农村剩余劳动力向城市流动有重要的保障意义。在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民可以选择保留和出租，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。从农地的养老保险功能来看，在家庭承包制度下，农民已不能期待国家或集体为自己丧失劳动能力以后的生活提供保障。而在农地私有制下，以多种方式处置自己的土地资产将为丧失劳动能力的农村居民提供稳定的收入来源。

2. 农村土地私有化的可行性分析

（1）在中国几千年的历史上，土地一直都是私有的，土地私有的观念是根深蒂固的。20世纪50年代实行的农村集体土地所有制，并非农民自发自愿的选择，而是政府为推行农产品统购统销和剪刀差政策而做出的一种制度安排。这种制度安排极大地抑制了农民的生产积极性，导致农业生产长期徘徊不前。80年代农村自发兴起的家庭联产承包制之所以在全国迅速普及，正是农民渴望获得土地的真实写照。

（2）二十多年的农村家庭承包制的实践，为推行农地私有打下了现实基础。

（3）我国推行的公有制为主体多种所有制并存的多元所有制结构，客观上也为农地私有开辟了广阔的空间。目前农业产值仅占GDP的16%，即使农村土地全部私有（实际上总会保留部分集体土地），也不会动摇全社会的公有制主体地位。

3.农地私有的绩效分析

当然，土地私有化过程中可能发生的社会收入分配结构的明显变化，以及由此引起的社会经济不稳定因素的扩散。另一方面，随着农地产权制度变为个人所有，土地产权的交易更加频繁，这可能会造成农民收入分化的加剧，这也许是实行农村土地私有化改革不可避免的代价。但是，与其他备选方案相比，私有化无疑更具有优越性：

（1）在促进农业生产投资效率方面，其稳定性不低于其它任何一种农地产权安排；

（2）在促进农村劳动力资源有效配置方面，农地私有化解除了农村劳动力在不同地区间流动的土地方面的束缚，从而有助于土地资源在全社会范围内得到更有效的配置；

（3）在促进农村土地合理配置方面，其流动性是所有产权安排中最高的，为农村土地市场的繁荣提供了良好的基础；

（4）在融资方面，只有在土地私有制条件下，农民才有可能用其（很可能是大多数农民最重要的资产）作为抵押，申请贷款。

（5）加快城市化进程方面，其它的土地产权改革方案都不鼓励农民长期移居城市，成为永久居民，而是鼓励农民在城市和乡村之间不断往来。这在经济上加大了这些农民进城务工的成本，还增加了社会的不稳定性。

（6）在保证农村收入合理分配方面，其它几种改革方案涉及到产权的不完全分割（甚至不明确分割、模糊分割），这就为地方政府和其它实权者在改革过程中（甚至改革后）寻租提供了更大的舞台。而土地私有以后，随着其它相关市场的成熟，按要素分配的原则是相对公平的。

四、实施方案和配套措施

1．实施步骤

土地制度改革要分阶段有步骤地进行，不能一蹴而就。长期以来实行的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制已经形成了一种“路径依赖”，制度变革的风险成本和交易成本很高。为使风险成本和交易成本最小化，现有土地制度的变革应采取小范围典型示范与逐步推广相结合的方法。

2. 实施方法

是有偿私有化还是无偿私有化，这要根据中国农民的现有收入分配状况、各地不同的土地资源禀赋和经济环境来确定，无论采取哪种方式，初始的土地产权分配都要力求公平，才能保证尔后土地产权交易的效率。

3.模式选择

由家庭联产承包、统分结合的双层经营体制转变到农户独立所有的土地所有制形势所采取的模式不是唯一的。我国农业生产经营的地区差异性为土地制度变革模式的多样性提供了现实依据。（1）农业生产禀赋较高、土地资源丰富的农业主产区可以推广农业生产土地家庭所有制形式，合理配置和高效利用土地资源，降低土地经营和交易的成本，提高农业生产效率。（2）城乡结合部的农业土地资源在实施土地制度转变过程中，要根据宪法和法律进一步加强监督和管理，防止农业用地通过私下交易改为商业用途。（3）随着农业土地制度的转变，土地作为一种稀缺的要素进入市场交易，要加强市场监管，防止土地的高度垄断和土地寡头的出现，培育竞争、平等、合理、有序的土地要素市场。

4. 配套措施

（1）逐步建立统一的城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。主要应从三方面着手：1）建立有关农村剩余劳动力进城务工行政管理制度上的相对平等原则，取消针对农民工进城务工的行政性限制与歧视性收费，降低农村劳动力进城务工的成本。2）逐步建立农村劳动力进城务工同一工种劳动分配上的平等权。3）政府要为城乡劳动者就业构建一个公平的制度平台，帮助弱势群体，实现社会公平。

（2）政府要进一步转变职能，改进管理方式，实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。政府在城乡劳动者就业方面应主要做好三项工作：1）加强城市劳动力就业服务体系建设，广泛搜集市场用工信息，为劳动力职业转换搭桥铺路。2）培育市场中介组织，减少信息不对称，降低市场交易成本，合理配置劳动力资源。3）政府要在一定程度上担负起劳动力流动和职业转换过程中临时生活救济职能，实现社会稳定。

（3）加强劳动力转移过程中的教育培训和人力资本投资。把人口数量优势变为资源优势，在农村土地制度变革进程中合理、有序转移劳动力，是关系我国经济发展、结构优化、社会稳定的重大战略问题。加大农村劳动力的人力资本投资一方面靠要靠农民的个人投资，另一方面要靠政府和社会的投资。农民个人的人力资本投资是收入的增函数，当前和今后一个时期增加农民收入的途径主要是深化农村税费改革和优化农业内部产业结构，认真贯彻国家对农业的直接补贴措施。政府和社会在农村劳动力培训和职业转换方面应采取的措施主要有以下三方面：1）保证农村义务教育的贯彻实施，为劳动力综合素质的培养及今后的职业教育奠定基础；2）加强农村劳动力宽领域、多层次的职业技术培训。3）加强劳动力的在职培训，提高农业劳动力的城市就业能力。

（4）加快户籍制度改革。户籍制度改革主要从以下几方面着手：第一，彻底打破传统的城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策等多种户口形式，建立城乡统一的户口制度。在人口统计上，实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口，如实反映公民的居住状况和城市化水平。第二，取消户口附加条件,恢复户籍本来面目。户籍制度的基本职能有两项：1）证明公民身份；2）提供人口信息。户籍制度只应承担对人口的社会管理职能,不能将社会待遇、社会福利作为附加条件与户口登记和迁移挂钩。第三，根据我国国情树立新的户籍管理原则，实行以人为主和人户兼顾的管理原则，即户口管理和人口管理相结合的管理方法。户口管理以家庭为单位，属于一种静态管理，而人口管理以人为单位，属于一种动态管理范畴。随着流动人口的增多，使用以身份证为手段的人口动态管理显得必要而迫切。进一步完善身份证的管理，使身份证与户籍登记紧密结合，身份证上的家庭住址要随户籍的变动而变动。同时户籍制度改革同时还必须实现户籍证件化管理,必须从以静态管理为主转移为动态理为主，取消“人跟户走”，实现“户跟人走”的原则，实行证件化管理。第四，加强户籍管理的信息化建设。要逐步实现人口、户籍信息统计数据的共享，更好地适应户籍管理社会化服务的需要。第五，实施渐进式的户籍改革模式，积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导劳动力的合理有序流动。鉴于我国目前城乡差别、地区差别还较为悬殊，且在今后相当长的时期内这些差别还将存在的现状，户口迁移政策的放宽，应采取梯度推进的方式，即小城镇、中小城市、大城市、特大城市依次放开。各地政府可根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划。第六，要加快户籍管理立法步伐。现行的《中华人民共和国户口登记条例》中的部分内容已与新的刑法、刑事诉讼法相抵触，各地出台的户口迁移政策早已突破了《条例》中的有关内容。户籍管理立法工作亟待解决。

（5）完善社会保障体系。一是建立针对进城务工农村劳动力的工伤保险制度，二是建立针对进城务工劳动力的医疗保险制度，三是建立符合进城农民实际情况的社会养老保险制度，四是在土地征用费用的补偿上，应包含养老保障因素。这里有两层含义。第一层涵义就是土地征用补偿费中应专门划出一部分用于失去土地农民的养老保障，这部分资金就是称之为养老保障金。第二层涵义是养老保障金不应该平均分配，应该具体情况具体分析。农村老年人在过去的几十年的时间里为社会主义建设和集体经济积累做出过巨大贡献。作为过去和现在的双重贡献者，作为市场经济中的竞争弱者，他们理应拥有“充足”的养老资源以保证他们的老年生活。

作者：蔡继明